罗云波:一个国家的食品安全水平是与经济发展相适应的 | 新中

2019-10-26 07:42:12 

记者|陈欣

编者|翟瑞民

视图摘要:

新中国成立70年来,中国食品安全在立法体制、政府监管、企业安全和社会认知方面发生了巨大变化。

回首往事,“大头娃娃”、“毒奶粉”等食品安全事件引起了全社会的反思,进而催生了《食品安全法》。与此同时,中国的食品安全监管体系也发生了许多变化,从“九龙治水”转变为“两阶段”管理。在新一轮改革中,监管职责进一步集中在农业和农村事务部和国家市场监督管理局。

如何确保十亿多人能够安全健康地饮食一直是我国食品安全工作的根本目标。随着转基因食品和网上购物食品等新概念和新销售模式的兴起,中国的食品产业体系正在发生巨大变化,这也给食品安全带来了新的挑战。

在此背景下,围绕中国食品安全认证标准、法律建设和监管体系等问题,界面新闻采访了中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波。

罗云波是中国农业大学食品科学与营养工程学院院长,国际食品科学院院士。他也是中国食品学会的主任和《中国食品杂志》的主编。几十年来,罗云波一直致力于确保食品安全的营养技术研究,并主持和参与了多项国家或行业标准的制定。2007年4月23日,在中共中央政治局第四十一次集体学习期间,罗云波教授就中国农业标准化与食品安全问题发表了讲话。

界面新闻:什么是食品安全?我们通常所说的食品安全是什么意思?新中国成立70年以来,中国对食品安全的理解和定义发生了什么变化?

罗云波:食品安全是指食品中有毒有害物质对人体健康的危害所造成的公共安全问题。根据国际食品法典委员会(International Codex Alimentarius Commission)的定义,食品安全是保证食品在按照其最初目的生产和消费时不会损害消费者健康的保证。简而言之,食品安全意味着吃了食物后,不会对身体健康造成损害,也不会造成大规模的公共安全问题。

一个国家的食品安全水平与经济发展相适应。在20世纪80年代改革开放之前,中国的粮食供应处于短缺状态。我们不得不凭票购买食物和许多副食品。那时,物质供应并不充足,所以有食物是好的,我们不会考虑它是否安全。20世纪80年代中后期,随着物质供应的极大丰富和人民收入的增加,人们也对食品安全提出了要求。\u\u\u\u\u\u\u\u\u。

过去,当我们说要确保食品安全时,我们通常指的是食品卫生,也就是说,你吃了不干净的东西,拉肚子,或者中毒,生病甚至死亡,这些都可以归类为“卫生”的概念。事实上,卫生只是衡量食品安全的一个尺度,食品安全的范围更大、更全面,如农药残留、兽药残留等安全问题都不包括在食品卫生的概念中。食品安全涉及从农田到餐桌的整个过程。例如,如果食品包装材料不合格甚至有毒,食品安全也会因包装材料对食品的污染而带来,所以食品安全是一个很大的概念。\u\u\u\u\u\u\u\u\u。

2009年2月,第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》,取代了1995年颁布的《食品卫生法》,从而从各个方面保障消费者的语言安全,防止不安全食品损害我们的健康。此后,2017年,秘书长在其第19次报告中提出了“健康中国”,这一过程也反映了人们对食品安全概念理解的变化。

接口新闻:在过去的70年里,中国的食品在品种、数量、生产和流通方面都有所提高,但在安全和质量方面也存在许多问题。发生了哪些重大食品安全事件?

罗云波:从系统和严肃的角度来看,真正可以称为食品安全事件的主要是安徽阜阳的奶粉“大头宝宝”和河北的三聚氰胺“有毒奶粉”事件。

2003年,大量低营养含量的低质量婴幼儿奶粉流入阜阳农村。食用低质量奶粉的婴儿因蛋白质摄入不足而营养不良。最明显的表现是“大头”,这是众所周知的大头婴儿事件,导致近200名婴儿患有严重的发育障碍。

二是2008年的三聚氰胺“毒奶粉”事件,对世界产生了很大影响,是一次系统性的食品安全事件,造成了很大危害,最终加快了中国《食品安全法》的颁布。

此外,在食品安全领域也有一些“自己的目标”。例如,快速生长的鸡本身并不科学。首先,工业化的鸡是在45天内发展起来的。这是品种选择的结果。这种鸡长得非常快。其次,工业养鸡对于营养供应和管理是非常科学的。有人说这是一只由激素制成的鸡,但事实上,无论是人还是动物,对激素的接受程度都非常有限,如果做得不好,就会适得其反,甚至导致死亡,而且成本也很高,生产根本不可操作。\u\u\u\u\u\u\u\u\u。

染色馒头和伏羲事件也不是食品安全事件。柠檬黄用于染色馒头,是一种食用色素,主要用于饮料。柠檬黄用于假冒玉米粉馒头,属于欺诈和食品添加剂的使用范围之外。伏羲事件没有对人员造成任何伤害,是管理过程中的欺诈行为。工作人员觉得食物还不错,但是当它达到保质期时,他们觉得扔掉它很遗憾,所以他们修改了保质期,这也是一个骗局。外国通常会降低过期但仍可食用的食品的价格,只要消费者被如实告知。

界面新闻(Interface News):过去,一些食品安全事件往往是由不符合食品标准和过度使用添加剂造成的,这与食品安全标准密切相关。中国的食品安全标准是如何形成和提高的?

罗云波:首先,食品监管必须有依据。中国的食品安全标准分为国家标准、地方标准、行业标准和企业标准,形成了一个庞大的食品安全标准体系。在这个体系中,国家标准应该是最低标准,其次是地方标准和行业标准。最高标准应该是企业自己的标准。我们鼓励企业产品高于国家标准,树立企业品牌形象。

过去,国家标准是国家标准委员会的责任。在每个部门制定了标准后,你可以在向标准委员会申请批准后成为国家标准,但事实上每个部门只关心自己的一部分。因此,许多标准相互冲突。最典型的表达是“合格的面粉包合格的饺子”。因为面粉是一个部门制作的标准,饺子是另一个部门制作的标准,所以一个标准稍低,另一个标准稍高。不同的检测方法也会导致不同的检测结果。如果一个部门的方法是合格的,如果另一个部门的方法被发布,它可能是不合格的。

2009年《食品安全法》颁布后,卫生部统一制定了国家标准,清理、纠正、废止和增加了许多过去的标准。直到那时,国家标准才真正成为“一个标准”。\u\u\u\u\u\u\u\u\u。

截至2017年7月,中国已建立现行食品安全标准体系7年,完成了5000项食品标准的清理整合,审查修订了1293项标准,发布了1224项国家食品安全标准。

然而,我们的消费者仍然对食品安全标准有误解。例如,2011年12月,国家对速冻食品实施了新的国家标准,将金黄色葡萄球菌的含量从“无法检测”改为“有限”。许多消费者认为标准已经倒退,开玩笑地称之为“国内标准是最可靠的标准”。事实上,这是一种误读。

我们过去强调“病原微生物无法检测”,因为仪器和设备不够灵敏,无法检测到它们。既然可以检测到它们,就自然要设定一个极限标准。事实上,食品生产和加工的工业操作非常严格,饺子比家里做的饺子“更安全”。

接口新闻:中国的食品安全法律体系是什么时候建立的?它经历了什么发展阶段?

罗云波:要实现从农田到餐桌的全过程管理,我们需要考虑食品生产的方方面面。关于食品安全,中国目前有两部全面的法律作为保障,一部是《农产品质量安全法》,另一部是《食品安全法》。

1964年,卫生部等五部委颁布了新中国成立以来第一部全面的食品卫生管理条例《食品卫生管理试行条例》,标志着中国的食品安全监管正逐步从空白走向法制准备阶段。该条例首次规定了食品卫生标准,并确定了处罚的责任和方法。

1982年,第五届全国人民代表大会常务委员会通过了《食品卫生法(试行)》,宣布正式建立以卫生部为主体的国家食品卫生监督体系。该法明确界定了与食品有关的概念,规定了食品卫生标准,并对食品卫生管理和监督、法律责任等做出了详细规定。同时,它还增加了食物中毒和食源性疾病等的法律责任。1995年,第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议正式通过了《中华人民共和国食品卫生法》。这是中国第一部食品卫生法。

2004年,开始修订《食品卫生法》。截至2007年10月31日,国务院召开常务会议,原则上讨论通过《食品安全法(草案)》。此后,2008年9月,三聚氰胺事件爆发,暴露了食品监管的盲区,对正在制定的《食品安全法》产生了重大影响。

为什么三聚氰胺事件产生了《食品安全法》?当时,突然发现各部门推卸责任,反映了“九龙防洪”的弊端。如果各部门之间没有协调,那只是一个支离破碎的局面。每个人都在争夺对有利事物的控制权,他们不想控制那些吃力不讨好的事情。事情发生时,他们互相推卸责任。

与此同时,企业不知所措,因为它们不知道谁在负责它们,也不知道谁在负责它们。如果中央政府突然要求严格控制食品安全,把重点放在监管上,可能是质检总局今天再检查一次,食品药品监督管理局明天再检查一次,工商部门后天再检查一次。企业已经筋疲力尽了。

最后,《食品安全法》跨越了全国人民代表大会常务委员会的两届会议,历时三年,经历了四次试验。2009年2月28日颁布,2015年修订。这部新修订的《食品安全法》被称为“历史上最严格的法律”,反映了今天严惩混乱的决心。

界面新闻:从《食品卫生法》到《食品安全法》,中间两个词的变化显示了中国食品安全行业的焦点发生了什么变化?

罗云波:2009年,十一届全国人大常委会第七次会议通过了《食品安全法》。这部法律取得了许多突破。立法理念已经从“食品卫生”提升到“食品安全”。它符合国际标准,扩大了治理和监督范围,进一步扩大了法律适用主体。

二是规范食品生产,规定生产者和经营者是食品安全的第一责任人,规范从农田到餐桌的食品生产加工全过程,包括生产、运输和销售,强调食品种植、养殖、生产、加工、流通、销售和消费中的食品安全,更符合公众对食品安全的需求。

法律还规定,国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调责任。建议建立食用农产品生产备案制度,加强食品广告监管,加强食品添加剂和保健品监管。此外,该法在民事赔偿责任方面取得突破,提高了赔偿标准,建立了食品安全惩罚性赔偿制度。食品安全监管模式也从事后监管转变为主动全程监管,统一了食品安全标准,解决了食品安全标准过多、重复和不明确的问题。

接口新闻:您提到要实现从农田到餐桌的全过程管理,需要考虑食品生产的各个方面。《农产品质量安全法》如何填补食品安全监管领域的空白?

罗云波:农产品是我们食物的最大部分。我们平时吃的食物有80%是食用农产品。无论是在超市还是农贸市场,我们自己购买和加工的东西以及我们在餐馆吃的东西都是农产品。饼干、罐头和面包等预包装食品实际上是少数。因此,加强农产品质量安全监管具有重要意义。

2004年,国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》,强调从源头上确保农产品质量安全,进一步完善和完善保障食品安全的法律。《农产品质量安全法》的颁布填补了当时《食品卫生法》和《产品质量法》相关法律的空白,因为《食品卫生法》并不涵盖农业、水产养殖等农业生产活动,而《产品质量法》只适用于那些加工和制造的产品,而不适用于与人民生活和健康密切相关的未加工和制造的农业初级产品。

《农产品质量安全法》倡导从源头上对农产品质量进行管理和控制,将原本仅限于流通领域的风险防控延伸到生产源头的潜在风险防控。该法于2006年11月1日正式实施。它规定了农产品的质量安全标准、产地、生产、包装标识、监督检查、法律责任等方面,基本实现了从农田到餐桌全过程的质量安全控制。

从《食品卫生法》到《食品安全法》,包括《农产品质量安全法》,甚至《刑法》都对食品领域的违法问题进行了修改和补充,如如何处理添加有害物质和非食品添加剂等。此外,中国还颁布了一些与食品相关的法规,如生猪屠宰、农药使用法规和兽药使用法规,这些法规共同构成了一个庞大的食品安全法律法规体系。

接口新闻:在法律的支持下,中国的食品安全监管体系在过去70年是如何建立和不断完善的?

罗云波:中华人民共和国成立以来,中国的食品安全监管体系经历了从无到有、从无到有的许多变化。从监管主体数量和政府权力配置的角度来看,可以分为独立监管模式和多部门联合监管模式。根据我国的发展,我将把它分为以下几个阶段:

萌芽时期(1949-1964):新中国成立初期,食品安全监管处于起步阶段,主要集中在食品卫生和消费中毒突发事件的监督管理上。在这一阶段,食品卫生管理主要由卫生防疫部门负责,食品卫生专项监督长期被边缘化。1964年颁布的《食品卫生管理试行条例》初步确定了以卫生部门为主导,食品生产管理部门共同协助食品卫生执法的食品安全管理模式。从监管机构设置来看,现阶段我国食品安全监管体系以主管部门为主,卫生部门为辅。

卫生部门处于领先时期(1964-1992):改革开放以来,中国先后颁布了一系列与食品卫生相关的法律法规,包括《食品卫生管理条例》。卫生部门负责监督卫生法律法规的实施,监督管理本行政区域内的食品卫生,并履行抽查等食品卫生监督职能。

1982年,第五届全国人民代表大会常务委员会通过了《食品卫生法(试行)》,宣布正式建立以卫生部为主体的国家食品卫生监督体系。1983年,进一步明确了各部门食品监管的范围。例如,国家进出口检验局负责出口食品的检验和监督。工商行政管理部门负责城乡集市贸易食品卫生管理。

多部门、分段监管期(1993-2012):为了加强多个监管部门的协调,中国于2003年成立了国家食品药品监督管理局(State Food and Drug Administration),表明国家打算在监管层面整合食品、药品、保健品等产品。2004年,国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》,对食品安全监管职能进行第四次调整,赋予农业、卫生、工商等多个部委监管权限,形成“分段监管为主,品种监管为辅”的多部门联合监管模式。

国务院食品安全委员会成立于2010年。从食品安全监管机制的角度来看,国务院食品安全委员会作为最高审议机构,引入了超越部门利益的机制来协调食品安全监管工作,在很大程度上避免了监管部门之间的错位。

大部分部门全过程统一监管时期(2013年至今):2013年3月22日,国家食品药品监督管理局更名为中国食品药品监督管理局,标志着食品安全多头多环节管理“九龙水管制”局面的结束。这表明我国已经建立了严格的农产品从养殖、生产、储存、流通到配餐的全过程监管机制。同时,新制度强调食品生产经营者的主要责任、食品安全的源头管理、社会媒体和广大人民群众作为监督食品安全的重要补充,共同参与食品安全监督,弥补行政监督的缺失和滞后。

接口新闻:食品安全监管“大部门”制度与过去的“九龙水管制”和分段监管制度相比有哪些优势和问题?

罗云波:过去没有食品安全的概念,监管部门的主要职责不清楚,谁负责也不清楚。后来,当我们强调食物安全时,突然发现食物安全牵涉到很多食物及医药、生及商业部门,自然形成了“九龙治水”的模式。经过一段时间的运作,大家都发现“九龙水管制”是治不好的,有很多弊端,于是开始调整。

2009年《食品安全法》颁布后,食品安全法标准将“九龙水管制”规定为四个主要部门:农业、质检、食品药品和工商,均由卫生部门协调。集中后,部门之间仍有差距。尽管责任比以前更加明确,但仍然存在协调困难的问题。

中共十八大后,中央政府进行了体制改革,将食品安全分为两个部门,一个是农业部门,另一个是新成立的中国食品药品监督管理局。第19届代表大会进一步调整,纳入农业和农村事务部和新成立的国家市场监督总局。

为什么要在两个部门监督的基础上进一步集中?虽然过去农业和食品药品监督管理两个部门负责监管食品,但事实上仍然存在一些食品安全相关问题,如食品包装材料,这些问题仍然由国家质量监督检验检疫总局负责。包装也可能导致食品安全问题。谁负责,谁负责?

新成立的国家市场监督管理总局希望解决所有这些问题,并进行更彻底的改革。国家质量监督检验检疫总局分立,国家食品药品监督管理局、国家工商行政管理局、海关等相关部门合并为一体。这是真正意义上的两个部分。一个是农业部,负责食用农产品,另一个是工业加工食品(包括生产、加工和流通到餐饮)。

大部制的优势是责任明确、效率提高、杜绝灰色地带。当然,大部制也存在一些问题,比如专业性不够。国家市场监管总局一个部门要管食品生产、加工、流通过程当中的方方面面,每一个方面的专业性都很强,过去是“一个部门管不了,部门多了管不好”,现在是采取整合的形式,把很多

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